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“建設什麼樣的國家,怎樣建設國家”,內在地包含著“依靠什麼方式治理,怎樣治理”的問題。長期以來特別是改革開放以來,我們黨不斷深入探索社會主義國家治國理政的特點和規律,努力推進中國特色社會主義的國家治理現代化進程。黨的十八屆四中全會依據全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進從嚴治黨的客觀要求,中國特色社會主義全面建設進入新階段,依法治國的理論與實踐實現新跨越。
法治是治理文明
發展的必然要求
一
法治是治國理政的基本方式,這是我們黨深刻認識人類社會發展規律、社會主義建設規律、共產黨執政規律得出的一條重要結論。黨的十八屆三中全會提出完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標,實現這一總目標必須全面推進依法治國。
治理與法治是社會歷史中不可或缺的要素、機制和實踐,二者相輔相成。只不過在不同的歷史條件下,治理有傳統治理與現代治理之分,法治有傳統法制與現代法治之別。當代世界的兩大制度體系,又有了資本主義治理和法治與社會主義治理和法治的比較。從歷史發展的趨勢看,法治在治理中的地位作用愈益上昇,治理與法治的相互依存、相互融合程度愈益增強,法治是治理文明的顯著標志。
人類社會從形成國家起就有了法制,法制是統治利益、統治意志、統治權力的固定化、規范化表達,如古羅馬的“十二銅表法”、秦始皇的“秦律”等。但法制還不等於法治,法治的本質正如四中全會《決定》所表述的:“任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威,都必須在憲法法律范圍內活動,都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務,都不得有超越憲法法律的特權。”簡而言之,就是人服從法、權從屬法、行受制法,就是依法治國。從治國理政的基本方式而言,與法治相對應的是人治,也就是治理主體及其行為不受法律限制和制裁,可以為所欲為、以人代法,有法制、無法治。即使我國古代出現過“文景之治”“貞觀之治”等封建盛世,也只是賢君良主的一時政績,並不能保證長治久安、萬世太平,都不能逃脫“其興也勃焉,其亡也忽焉”的治亂循環。
法治成為治國理政的基本方式,是人類政治文明包括治理文明發展的必然趨勢。雖然法制是由人制定的、法治是靠人實施的,但法制一旦形成,就有了制約人的行為,包括制約法制制定者的力量;法治一旦確立,就有了高於個人和組織,包括高於法治實施者的權威,法治就能把權力關進制度的籠子裡。法治能夠為國家穩定發展提供堅實基礎,為國家有序發展提供規范框架,為國家持續發展提供確定空間。鄧小平在黨的十一屆三中全會上,總結我國民主法制建設正反兩方面經驗,特別是吸取“文革”中法制遭到嚴重破壞的沈痛教訓,深刻指出:“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變”,指明了改革開放、社會主義現代化建設的前進方向,確立了法治作為治國理政基本方式的重大原則。
保持國家和社會的運行需要多種機制,治國理政有著多種方式,既可推行道德教化、強化倫理約束,也可推行法治天下、強化法律權威。法治既相對於人治而言,也相對於德治等其他治理方式而言。實際上,治國理政是多種方式綜合運用的結果,我國古代就提出了“禮法合治、德主刑輔”的思想。但在這些治理方式中,必有一種方式起主導的支配作用。目前,世界上142個國家有成文憲法,這表明法治已成為當代社會治國理政的基本方式。
四中全會《決定》提出國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用,堅持一手抓法治、一手抓德治,以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用,以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支橕作用,實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。說明法律要有倫理支橕,硬約束要有軟約束配合,法治方式不能成為唯一方式。
堅持依法治國和以德治國相結合,同時要把法治作為治國理政基本方式,這是因為治國理政的基本方式基於經濟運行的基本方式,法律的道德的上層建築實質上是由經濟基礎所決定的。我國實行社會主義市場經濟,市場經濟適應了現代經濟發展資源配置效率的內在要求。四中全會《決定》明確提出,社會主義市場經濟本質上是法治經濟,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,必須以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向,完善社會主義市場經濟法律制度。可以說,沒有法治就沒有社會主義市場經濟,法治是社會主義市場經濟的生命,也是社會主義現代化的基石。
法治是國家治理體系和治理能力的重要依托,全面推進依法治國,是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面和必然要求,強調更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用,在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化。
國家治理現代化的重要標志,就是實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。這“三化”的實質都是依法治理。制度是治理之本,依靠制度進行治理是國家治理現代化的基本要求,不能單憑某種偏好、某人意志,隨心所欲進行“治理”。治理制度化,最重要的是依法治理,法治中國是治理制度化的至高境界。規范是治理之要,推進規范治理是國家治理現代化的關鍵要點。治理規范化強調治理科學化、標准化,就是要遵循治理規律,細化治理標准、注重治理控制,治理規范化的進程就是法治化的進程。程序是治理之道,依照程序實現治理是國家治理現代化的必要條件。程序是法治的必然要求,法治程序是治理程序化的體現,法治程序保證了法律的嚴肅性。不嚴格執行法治程序,就有可能造成法治失誤,破壞法治公信力。四中全會《決定》提出的完善執法程序,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確;建立行政機關內部重大決策合法性審查機制,未經合法性審查或經審查不合法的,不得提交討論,等等,都是法治制度化、規范化、程序化的具體化、細化和強化。
我國法治建設取得歷史性成就,中國特色社會主義法律體系已經形成,法治政府建設穩步推進,司法體制不斷完善,全社會法治觀念明顯增強。同黨和國家事業發展要求相比,同人民群眾期待相比,同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比,法治建設還存在許多不適應、不符合的問題。如有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重,執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出,等等。這說明,國家治理現代化任重道遠,必須把建設法治中國與推進國家治理現代化統一起來、同步進行,促使我國真正實現從傳統人治社會向現代法治社會的轉變,促使從中央到地方、各行各業的治理方式發生整體性變革。
全面推進依法治國的根本保證,是把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。《決定》明確把堅持中國共產黨的領導作為實現總目標的首要原則,表明了法治與黨的領導密不可分。沒有黨的領導,就沒有中國特色社會主義法治體系,就沒有社會主義法治國家。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征,是社會主義法治的本質特征和最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。在法治實踐中,黨總攬全局、協調各方,人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作,堅持黨的領導與依法獨立公正行使司法權是統一的。憲法和法律是黨的路線方針政策的條文化、規范化和法律化,而依法獨立公正行使審判權和檢察權就是依照黨的主張和人民意志履行司法職責。
黨領導人民制定和實施憲法法律,同時堅持在憲法法律范圍內活動。對於各級黨組織和領導乾部來說,維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威,捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴,保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。各級領導乾部要對法律懷有敬畏之心,牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事,依法治國、依憲治國,依法執政、依憲執政,切實提高運用法治思維和法治方式推進改革的能力和水平。
把黨的領導和社會主義法治統一起來,就要健全黨領導依法治國的制度和工作機制,完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序,加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調,完善黨委依法決策機制。《決定》圍繞加強和改進黨對全面依法治國的領導,提出了善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善於使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善於通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,善於運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。“四善於”是黨領導法治的成功經驗和科學程序,既有效保證了社會主義法治的正確方向,又充分發揮了法治體系的功能效用。
法治方式既是以法治體系為標志的制度形態,也是以立法、執法、司法機構為標志的權力形態,還是以法治觀念、思維、意識、精神為標志的文化形態。推動法治成為治國理政的基本方式,不僅要建設法治體系、加強法治隊伍,而且要弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化,使其成為法治方式的精神內核,築牢社會主義法治國家的文化基礎。
法治精神是一種崇尚法治的理念和稟賦;法治精神滲透於社會生活的各領域、各層面,法治精神、法治體系支配著人的行為,就構成了法治文化。法治方式反映了該社會的經濟方式、政治方式,凝結為精神文化層面,就形成了法治精神文化。法治精神、法治文化一旦形成,又能夠塑造和引導該社會的法治方式。法治精神、法治文化是法治方式的靈魂。
社會主義法治精神和文化貫通於社會主義法治方式之中。其理論形態是中國特色社會主義法治理論,這一理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支橕,同時又以理論的形式彰顯了社會主義法治精神和法治文化。比如,樹立憲法權威,既是法治理論和實踐,也是法治精神和文化。社會主義法治精神和文化,汲取中華法律文化精華。從我國歷史上看,雖然幾千年來的人治傳統根子很深,但春秋戰國時期就有了自成體系的成文法典,漢唐時期就形成了比較完備的法典,反映了重法用法的精神文化。社會主義法治精神和文化,借鑒國外法治有益精神。19世紀初,拿破侖主持編制《民法典》,是“以法國大革命的社會成果為依據並把這些成果轉化為法律的唯一的現代民法典,即現代法蘭西法”,體現著資本主義的法治精神,塑造著現代法蘭西的法治文化。但我們絕不能照搬模仿外國法治理念和文化,“道”不同,“神”亦不同。
法治精神、法治文化賦予法治方式以價值觀。為什麼要實行法治,實行什麼樣的法治,怎樣實行法治,這些法治理念表明了一定的價值觀,法治方式實際上也是一定法治價值觀的實踐方式。18世紀啟蒙思想家的“永恆的真理、永恆的正義、基於自然的平等和不可剝奪的人權”理念,在法國大革命通過的《人權宣言》中系統化為新的資產階級制度的政治原則,構成了法國共和國憲法的精神底蘊,在實踐中表現為資產階級的所有權、司法和民主共和國。建設社會主義法治國家,同樣需要以社會主義核心價值觀為支柱的法治精神、法治文化。《決定》提出的“四個維護”,即堅決維護憲法法律權威,依法維護人民權益、維護社會公平正義、維護國家安全穩定,都是在弘揚社會主義法治精神、推進社會主義法治文化。
法治精神、法治文化的核心是法治信仰。建立憲法宣誓制度,是《決定》的一個亮點。憲法宣誓表明,忠於和維護憲法,必須上昇到信仰的高度。憲法和法律的權威,基於法制的嚴肅性、嚴格性、嚴密性,源自人民的內心擁護和真誠信仰。不是任何精神、任何文化都可以、都能夠成為信仰,但現代社會的公民信仰應該包括法治信仰。法治精神、法治內涵具有豐富、具體的內涵,核心的內容是把法治作為信仰、讓法治成為信仰。不僅要敬畏自然、敬畏道德,而且要敬畏法治。
現實生活中,部分社會成員尊法、信法、守法、用法意識不強,一些國家工作人員特別是領導乾部知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。思想深處的原因還是沒有樹立法治信仰,卻崇尚權力、崇拜金錢、相信“關系”,唯獨不敬仰法治。缺乏法治信仰,法治精神、法治文化就沒有根基。因此,樹立法治信仰,是弘揚社會主義法治精神、建設社會主義法治文化的根本。
法治信仰就是從心底培育對法治的尊崇,不斷強化自覺、堅定的法治意識,不為外部壓力所動搖,不受金錢美色所誘惑,不因無人知曉而故犯。正如18世紀法國思想家盧梭所說:“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上,也不是刻在銅表上,而是銘刻在公民的內心裡,它形成了國家的真正憲法。”
樹立法治信仰,就要強化規則意識,倡導契約精神,弘揚公序良俗,增強全社會厲行法治的積極性和主動性,形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍,使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。